Inondations à Bandol : la boîte à outils de l’urbaniste

Depuis plus d’un demi-siècle, l’expansion urbaine contribue à exposer davantage les populations au risque d’inondation. Sans être une cause suffisante, elle représente un important facteur qui se cumule à d’autres (hydrologique, météorologique, géographique…). Elle reste surtout le seul facteur sur lequel nous puissions intervenir.  On ne peut pas changer la nature de l’eau. Par contre, on peut repenser notre conception de l’urbanisation et surtout nos priorités.  Est-il responsable de pousser un système dans des limites que l’on sait insoutenables ?

Les solutions existent

L’urbanisation des communes littorales sinistrées est ainsi souvent incriminée.  Encore tout récemment, les mises en cause du maire de la Londe ont déclenché un rapport d’experts ( http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/010018-01__rapport_cle55196b.pdf ) qui conclue en ces termes :
« En définitive, la mission estime que la mise en cause de l’action de l’État dans la gestion des conséquences des crues de janvier 2014 sur la commune de La Londe-les-Maures est sans fondement.
En revanche, elle constate la faible culture du risque chez les acteurs publics et économiques locaux à l’échelle du département […]. La mission s’interroge notamment, dans le cas de nombreuses communes dont La Londe-les- Maures, sur l’existence d’un lien entre l’accroissement de la vulnérabilité aux inondations et un urbanisme qui apparaît insuffisamment maîtrisé.»

On se pose alors la question : comment a-t-on pu laisser construire dans des zones inondables, ou réputées comme telles, en dépit des lois et en dépit du bon sens ? Par orgueil ? Par intérêt ? Par inconscience ? Le mal est fait. Il faut maintenant réparer. Saurons-nous apprendre de nos erreurs ?

En début de semaine encore, Var Matin titrait « Comment en finir avec les inondations meurtrières ?»
http://www.varmatin.com/toulon/intemperies-comment-en-finir-avec-les-inondations-meurtrieres.1959289.html

Au ras-le-bol des habitants et à la certitude que ces évènements ont toutes les chances de se reproduire, il faut bien enchaîner sur la question : et maintenant, que peut-on faire ?

Les solutions existent. Toutefois pour ceux qui attendent un miracle pour demain, le directeur de l’ARPE PACA prévient : « On a mis quarante ans à dégrader la situation, il nous faudra quarante ans pour la rétablir ». Mais une fois le constat indéniable, l’urgence est à la mise en route du processus de réaction.

http://www.arpe-paca.org/environnement-paca.asp?ThNum=Th00000078

Ce processus se situe sur plusieurs niveaux :

Culturel
• Cela commence d’abord par la prise de conscience que chacun à son niveau représente une «goutte d’eau» pour endiguer le phénomène. Il serait bien hypocrite de toujours tout mettre sur le dos des pouvoirs publics, et d’en attendre toutes les solutions quand bien même leur rôle est essentiel. Interrogé sur le bilan de 50 ans de politique de l’eau, Bernard Barraqué, directeur de recherches émérite au CNRS déclare : “Le problème historique des agences de l’eau, c’est l’irresponsabilité des élus”. Mais cette irresponsabilité est partagée.

• La prise en compte aussi que tout environnement naturel est potentiellement dangereux et que nous ne vivons pas dans un jeu vidéo avec une réserve de « points de vie ». La culture du risque doit être intégrée dans notre mode de vie sous peine de devenir névrosés à la moindre goutte de pluie. Le déni et l’arrogance  ne flottent pas.

Règlementaire
Des lois existent depuis longtemps, d’autres sont plus récentes : la loi sur l’eau de 1964, la loi Littoral de1986, la circulaire de 1994, la directive de 2007…Elles règlementent l’équilibre entre l’homme et son environnement et rappellent certaines notions qui tombent sous le sens comme par exemple «Ne pas polluer l’eau potable», «Ne pas construire en zone dangereuse» (zones littorales, zones inondables…).  Ces lois existent parce,  chacun à son échelle individuelle, on ne peut pas avoir le recul suffisant pour une considération d’un ordre général supérieur. Cela commence par l’individu et finit à l’échelle de l’Europe en ce qui concerne les lois et à l’échelle de la planète pour le cycle de l’eau.

Fais pas ci !… Fais pas ça !
L’urbanisme est un secteur complexe qui fait intervenir de nombreuses considérations : économiques, sociales, environnementales, techniques et même idéologiques. Certaines lois définissent une règlementation globale à l’échelle de l’écosystème ou du territoire national, d’autres s’adaptent plutôt à l’échelle communale.
Parce que l’urbanisme s’occupe aussi bien des nichées de cigognes ou de l’implantation d’un centre commercial, parce qu’on ne définit pas le développement urbain selon les mêmes axes à Lyon, à Vars ou à St Tropez, les règles d’urbanisme qui fixent des rails pour un développement cohérent et harmonieux sont nombreuses.  C’est toute la panoplie des lois Cadre sur l’eau, Directive 2007/60/CE [sur l’évaluation et la gestion des risques d’inondation] au niveau européen, loi Littoral, ALUR, SRU au niveau national, les SCoT, PLU, PPR, PAPI, PCS et bientôt la future GéMAPI au niveau local (communal ou territorial) et bien d’autre… elles sont très nombreuses. Trop nombreuses même selon certains. Elles disent toutes, au demeurant, des choses louables et fort sensées. Mais elles sont tellement nombreuses que leur cacophonie a rendu sourds les élus qui ne s’entendent plus penser ! Les mises en application réciproques sont longues à travers le dédale administratif et relèvent souvent du casse-tête, d’autant que parfois, elles en viennent à se contredire… Et là, ça se complique…

Ainsi pour les plus emblématiques, la loi Littoral et la loi ALUR :  la première tente depuis bientôt 30 ans de contenir des dérives dangereuses d’un bétonnage littoral outrancier et la seconde ouvre les vannes des bétonneuses pour tenter de sauver un secteur en crise !

Loi Littoral & PPRi  VS  lois ALUR & SRU
Que disent-elles ?

• Face à la crise écologique, le postulat de la loi Littoral est la protection des espaces et des villes littorales de tout excès du bétonnage et des éléments naturels.
• Face à la crise économique, le postulat de la loi ALUR est de relancer la construction, de favoriser la densification urbaine (en supprimant la notion de COS) pour néanmoins limiter l’étalement des villes ( dans un souci de préservation de l’environnement qui rejoint la loi Littoral ).

Il va donc falloir prendre en compte cette loi qui veut favoriser un urbanisme et un aménagement rénovés pour relancer la construction, en appelant à la densification de l’existant.
Le gouvernement la présente en ces mots : «Dans un contexte de crise du logement, elle traduit la volonté de l’État de construire plus et mieux en engageant la modernisation des règles d’urbanisme, tout en engageant la transition écologique des territoires.»
Mais d’un autre côté, les évènements climatiques imposent plus que jamais le respect des lois de l’environnement sous peine de voir les routes côtières tomber ou les constructions balayées par les intempéries et donc de construire avec plus de prudence et de retenue. Le choix existe de continuer à en faire fi. Mais les dégâts chiffrés donnent déjà le vertige sans compter ce que nous promet le changement climatique ! Les intempéries de cette année ont coûté 1,8 milliard d’euros aux assureurs.

Alors à Bandol, avec 9 km2, quelle latitude de choix pour élaborer une politique urbaine quand la loi SRU oblige à construire, quand la loi ALUR oblige à densifier, et que la loi Littoral interdit cette même densification en espace proches du rivage alors que les plan de prévention devraient rajouter des zones inconstructibles ?

Il est ainsi à craindre que le bras de fer juridique qui existe déjà entre les bâtisseurs et les défenseurs de l’environnement ne se complique encore en devenant le duel de lois qui s’opposent. Comment les élus vont-ils pouvoir élaborer un PLU appliquant concrètement le particularisme français de vouloir ménager la chèvre et le choux, les lois entre elles et d’autres intérêts plus mercantiles* ? [ *NDR : à ce titre,  le projet de loi Macron interpelle et inquiète !…]

La commune : la bonne échelle pour agir

Dans un système global où chacun peut agir, la commune est la plus petite échelle du bien général local. C’est ce qui fait reposer sur les mairies de lourdes responsabilités. A la municipalité donc d’établir un Plan de Prévention des Risques naturels, dont les aleas «inondation». En toute cohérence, cette compétence est accrue avec la loi de Gestion des milieux aquatiques et préventions des inondations qui la rend obligatoire. http://www.onema.fr/IMG/pdf/GEMAPI.pdf

Les services d’urbanisme de la commune disposent de plusieurs outils pour la maîtrise de l’urbanisation et des eaux de pluie qui ont une incidence sur les eaux usées en venant souvent saturer le système d’assainissement, d’où les pollutions des plages en aval.

– Le code de l’urbanisme et son article R111-2
« Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.
Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d’autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. »

Cet article, qui ne vise que le permis de construire, est également opposable par extension aux déclarations préalables de travaux.
http://blog.tv83.info/2012/03/15/plans-de-prevention-des-risques-inondation-dans-le-var-le-prefet-approuve-par-anticipation-12-ppri/

– SCoT Provence Méditerranée – Document d’Orientations Générales – ( p 25 )  :
«L’ouverture à l’urbanisation des sites de plus ou de moins de 5 hectares est conditionnée à la prise en compte des mesures effectives de traitement des eaux usées et pluviales avant tout commencement de l’opération.» Condition d’existence du réseau d’assainissement que l’on retrouve dans le PLU.

– PLU 2013 :
«Pour les demandes de permis de construire en zone d’assainissement non collectif, en raison des contraintes naturelles sur la commune, une étude technique spécifique pourra être demandée (étude d’aptitude de sols et évaluation des charges polluantes permettant la définition et le dimensionnement de la filière à mettre en place). Sur les zones d’assainissement non collectif, il sera nécessaire de prévoir des surfaces de terrain suffisantes autour des habitations pour rendre possible les réhabilitations (en particulier en cas de vente des terrains).»

– Plan de Prévention des Risques inondations du grand Vallat en cours d’étude :
Essentiellement, le préfet du Var rappelle par ailleurs dans un arrêté du 17 juillet 2013 que « Concernant le risque inondation dans son ensemble, la circulaire ministérielle du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondable fixe les objectifs de l’État en la matière qui visent:
– À interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses, quelques soient les aménagements pour la sécurité des personnes ne peut être garantie intégralement et les limiter dans les autres zones inondables ;
– À préserver les capacités d’écoulement et d’expansion des crues pour ne pas aggraver les risques pour les zones situées en amont et en aval ;
– À sauvegarder l’équilibre des milieux dépendant de petites crues et la qualité des paysages. »

Ces derniers mots lus dans les documents d’urbanisme sont souvent considérés comme du remplissage, une petite touche verte qui fera plaisir aux écolos et qui participe à épaissir la liasse, des mots que bien peu se soucient d’appliquer. Et pourtant…
La végétation n’est pas juste une décoration. Les crues occasionnées par de fortes pluies sont généralement plus prononcées et subites dans les milieux imperméabilisés et déboisés. Les forêts et les espaces végétalisés se comportent comme une véritable éponge en absorbant l’eau du sol par les racines pour s’approvisionner en nutriments. En région tempérée, un hectare de forêt peut absorber jusqu’à 4.000 tonnes d’eau par an ! Un chêne adulte hisse quotidiennement près de 200 litres d’eau à une hauteur d’une trentaine de mètres. Une partie de l’eau de pluie est également interceptée, puis absorbée par le feuillage. L’eau de pluie qui se retrouve sur la surface du tronc, des branches et des feuilles peut être directement évaporée sans être absorbée par l’arbre. Les espaces boisés réduisent aussi la vitesse avec laquelle les eaux souterraines migrent vers les cours d’eau, ce qui contribue également à réduire les inondations.
À l’extrême, certains cours d’eau qui étaient permanents peuvent, suite à un déboisement intensif, devenir intermittents. De plus, la présence de forêts en bordure des cours d’eau contribue à atténuer l’impact des inondations en réduisant la force du courant lors des crues.

Et pourtant, des communes comme la Londe dégagent les pourtours des rivages au buldozer et supprime toute la végétation environnante…

Comment fait-on un PPRi ?
Conformément à l’article L121-1 du Code de l’urbanisme, le document d’urbanisme ( PLU) doit prendre en compte les risques naturels. A ce tire, un document méconnaissant le risque inondation est illégal (C.A.A. de Nancy, 23 mars 2006).

La démarche globale de gestion des inondations est, depuis le début des années 90 :
• de connaître le risque
• d’informer sur le risque
• et d’appliquer des règles d’urbanisme en cohérence avec le niveau du  risque.

En général, un Plan de Prévention Risque Inondation ( PPRI ) est basé sur les données maximales d’inondations ou de crues centenales, les moins fréquentes mais les plus extrêmes. Une par siècle, ça marque les mémoires collectives, ça laisse le temps de réparer les dégâts, et ça ne coûte cher qu’une fois : statistiquement acceptable ! Or depuis quelques années, la cadence des inondations augmente. Ainsi pour les années les plus récentes, Bandol a été déclarée en «catastrophe Inondation» en 1978, 1982, 1983, 2009 et 2014.  Le PLU s’accorde sur cette cadence accélérée dans son diagnostic : «la commune de Bandol dispose d’un réseau pluvial globalement mal dimensionné avec de nombreux et importants débordements pour des pluies de période de retour 2 et 5 ans. Compte tenu de la topographie marquée de Bandol, ces débordements sont rarement stockés et ruissellent sur les chaussées qui font office de canaux d’écoulement. Ces débordements s’accentuent pour des pluies plus rares (10 et 20 ans) et sont un réel danger pour les biens et les personnes.»

Dans leur plan-guide «Renouvellement urbain et risque inondation»  Alexandre Brun et Félix Adisson notent que «L’État sera peut-être prochainement amené à reconsidérer à la hausse les aléas de référence sur lesquels les plans de prévention du risque inondation (PPRi) sont basés. Cela ne se fera pas sans difficultés car les PPRI sont une « contrainte pour les élus (blocage de leur pouvoir urbanistique), pour les particuliers (baisse de la valeur vénale des maisons) et pour les industriels.»
http://cybergeo.revues.org/24751

Au niveau européen la Directive 2007/60/CE entrée en vigueur en novembre 2007 prévoyait l’établissement de Cartes des risques d’inondation au plus tard pour le 22 décembre 2013 avec mises à la disposition du public, et celui des PPRi avant le 22 décembre 2015. Qu’en est-il de l’application ce calendrier à Bandol ?
Le ministère de l’écologie en fait un chantier majeur parmi les actions prioritaires pour mieux anticiper les inondations.
http://www.lemoniteur.fr/173-droit-de-l-environnement/article/actualite/25958997-mieux-anticiper-les-inondations

LES SOLUTIONS
Comme la problématique, les solutions sont multiples aussi.

Techniques
Si la meilleure sécurité est la réserve à ne pas construire dans les zones à risques, des solutions existent dans la manière de construire. Le principe est de raccourcir le cycle de l’eau pour éviter à ces milliards de gouttes de tout noyer au cours de leur voyage. La gestion « à la source » des eaux pluviales va consister à maîtriser les eaux de pluies au plus près de l’endroit où elles tombent. Zones de stockage, revégétalisation des zones imperméables qui peuvent ne pas l’être : parkings absorbants, jardins-éponges, toits-terrasse, bassins paysagers, chaussée à structure réservoir… Il faut compenser l’imperméabilisation des sols partout où c’est possible. Par petites touches. «Ce sont souvent des choses très simples à mettre en œuvre», précise l’experte Katy Pojer, de l’agence de l’Eau. Un rond-point qui accueille un jardin ;  des petites allées d’herbes, des fossés… Pour mieux récupérer les eaux de pluie. «Dans les nouveaux lotissements, on peut prévoir des toitures végétalisées, créer des allées d’herbe dans les parkings, poser des revêtements poreux, etc.»

• Nouvelles architectures : http://www.francetvinfo.fr/monde/europe/video-maisons-sur-l-eau-les-logements-d-avenir_749599.html
• Maisons flottantes : http://www.jeveuxsauverlaplanete.fr/index.php?option=com_content&view=article&id=146%3Amaison-anti-inondation&catid=63%3Ahabitat-ecologique&Itemid=115&showall=1
• Toitures végétalisées : http://www.tinkuy.fr/conseil/copenhague-et-toronto-deux-villes-vertes-ou-les-toits-vegetalises-poussent

Politiques
La solution peut aussi résider en de nouvelles lois, encore, plus exlicites, plus contraignantes ou plus révolutionaires… Ainsi par exemple, les CESER ( assemblée des Conseils Économiques, Sociaux et Environnementaux Régionaux ) de la façade atlantique qui s’étaient réunis en colloque l’année dernière aux Sables d’Olonne, sur le problème du foncier littoral, sont allés jusqu’à souhaiter qu’en bord de mer, on soit de plus en plus prescriptif et que la question du droit de propriété soit carrément remise en question lors d’un immense débat de société ! Ils rêvent de stratégies foncières de long terme, espèrent que la notion de capacité d’accueil, pourtant prévue dans la loi littoral mais trop souvent oubliée, devienne le pivot de toute politique, et envisagent, au niveau de l’habitat, que les structures verticales prennent le pas sur l’horizontal, trop gourmand en espace. En clair, plutôt l’appartement que le pavillon avec le jardinet… Comme quoi on peut avoir les mêmes diagnostics mais pas les mêmes visions !

Culturelles
Elles sont dans la manière de repenser notre rapport avec l’environnement avec plus d’humilité : l’homme ne maîtrise pas les éléments ; il peut tout au plus s’en prévenir.  Et parfois il est sage de ne rien faire. La nature fait souvent mieux.

Les experts revoient tous leurs estimations des effets du changement climatique à la hausse : inondations, montée des eaux, canicules, tempêtes… alors le problème annoncé de la surpopulation littorale urbaine se règlera peut-être de lui-même en devenant un milieu hostile et dangereux. L’équilibre naturel est une chose curieuse, qui semble à première vue si facile. Mais l’humanité passera probablement le reste de son temps à le retrouver.

En attendant, quels que soient l’échelle de la réflexion et le niveau d’action envisagé, le point commun qui prélude à toute mise en œuvre est l’écoute et la prise en compte de la pluralité.  Une bonne gestion est essentiellement basée sur une concertation d’ensemble et une bonne communication pédagogique.  Les habitants sont les premiers concernés, ils doivent savoir et ont leur mot à dire. Le bien-être et la sécurité ne peuvent pas reposer sur des mensonges ou des non-dits.
Si on avance, ça ne peut être que tous ensemble. L’inertie de ceux qui resteraient en arrière condamneraient ceux qui veulent avancer. La volonté européenne ne suffira pas sans l’action locale.

NC